2018年7月，住建部印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)實(shí)施工程擔(dān)保制度的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》（下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），首次提出：從事工程擔(dān)保的保證人應(yīng)為有資格的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。
相對(duì)應(yīng)的，《指導(dǎo)意見(jiàn)》同時(shí)明確：銀行保函、工程擔(dān)保公司保函以及工程保證保險(xiǎn)保單統(tǒng)稱保函。這是自2015年7月安徽省發(fā)布《關(guān)于推行建筑工程施工合同履約保證保險(xiǎn)工作的通知》、2015年10月保監(jiān)會(huì)備案同意設(shè)立建設(shè)工程施工合同單獨(dú)履約保證保險(xiǎn)以來(lái)，工程保證保險(xiǎn)首次得到住建部規(guī)范性文件的確認(rèn)。
這是我國(guó)工程擔(dān)保制度接軌國(guó)際的重要一步，也將為建筑市場(chǎng)帶來(lái)全新力量。本文將就銀行保函、擔(dān)保保函與保險(xiǎn)保單三者的擔(dān)保機(jī)制差異進(jìn)行梳理與分析，比較擔(dān)保人（承擔(dān)保證責(zé)任的一方）、債權(quán)人（接受擔(dān)保的一方）和債務(wù)人（對(duì)于債權(quán)人有某種義務(wù)的一方）在工程擔(dān)保契約關(guān)系建立中的角色與權(quán)益，以為制度和市場(chǎng)的發(fā)展提供參照。
1
擔(dān)保人
擔(dān)保人向債權(quán)人提供工程擔(dān)保，保證在債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)由擔(dān)保人代為履行或承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)是指分行、支行以上銀行；專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)是指取得資信等級(jí)的專業(yè)工程擔(dān)保公司；保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是指經(jīng)銀保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)可以從事保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司。
銀行保函
擔(dān)保實(shí)力強(qiáng)
擔(dān)保效益低
擔(dān)保保函
擔(dān)保實(shí)力弱
擔(dān)保效益中
保險(xiǎn)保單
擔(dān)保實(shí)力中
擔(dān)保效益高
擔(dān)保實(shí)力來(lái)源于資本總量。以注冊(cè)資本為切入點(diǎn)：商業(yè)銀行的擔(dān)保實(shí)力強(qiáng)，保險(xiǎn)公司次之，擔(dān)保機(jī)構(gòu)稍弱。商業(yè)銀行的注冊(cè)資本限額為十億元，城市合作商業(yè)銀行和農(nóng)村合作商業(yè)銀行的注冊(cè)資本限額為一億元和五千萬(wàn)元。在全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司其實(shí)收貨幣資本金不得低于五億元，在特定區(qū)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)的不應(yīng)低于二億元。一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的實(shí)收貨幣資金分別應(yīng)達(dá)一億元、七千萬(wàn)和五千萬(wàn)元以上。
擔(dān)保效益來(lái)源于業(yè)務(wù)地位。在擔(dān)保主體提供保函這一產(chǎn)品時(shí)，承保是擔(dān)保主體生產(chǎn)并銷售其產(chǎn)品的過(guò)程，理賠則是向消費(fèi)者證明產(chǎn)品價(jià)值的過(guò)程。承保角度而言，銀行將工程擔(dān)保視為信貸業(yè)務(wù)，不計(jì)入其本身的表內(nèi)業(yè)務(wù)往來(lái)，因此在承接業(yè)務(wù)上較為被動(dòng)；工程擔(dān)保是專業(yè)工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)的主營(yíng)業(yè)務(wù)，會(huì)設(shè)立獨(dú)立部門主動(dòng)承攬業(yè)務(wù)；保險(xiǎn)公司則積極開展以工程保證保險(xiǎn)為代表的建設(shè)工程保險(xiǎn)，在承保上兼具服務(wù)和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。理賠角度而言，銀行由于擔(dān)保能力欠缺和信息不對(duì)稱劣勢(shì)，往往將保函視作承兌票據(jù)處理；擔(dān)保公司囿于實(shí)力限制，普遍缺乏專業(yè)的工程擔(dān)保評(píng)價(jià)體系；保險(xiǎn)公司則不僅具備專業(yè)的理賠經(jīng)驗(yàn)，也更善于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
2
債務(wù)人
債務(wù)人向債權(quán)人出具工程擔(dān)保保函，以降低繳納現(xiàn)金保證金所帶來(lái)的資金壓力。與此同時(shí)，三種保函對(duì)債務(wù)人信貸能力的影響，以及所帶來(lái)的擔(dān)保成本卻有較大差異。
銀行保函
信貸影響大
擔(dān)保成本中
擔(dān)保保函
信貸影響中
擔(dān)保成本高
保險(xiǎn)保單
信貸影響小
擔(dān)保成本低
信貸影響：商業(yè)銀行在開具保函時(shí)一方面會(huì)占用投保企業(yè)在銀行的授信額度，另一方面通常會(huì)要求企業(yè)提供占據(jù)保額10%－30%的保證金作為現(xiàn)金質(zhì)押；擔(dān)保公司在開具保函時(shí)不會(huì)影響投保企業(yè)的銀行授信額度，但由于本身規(guī)模和實(shí)力的限制普遍會(huì)設(shè)置嚴(yán)格的反擔(dān)保措施，往往要求債務(wù)人以其自有資產(chǎn)、銀行存款、有價(jià)證券或通過(guò)其他擔(dān)保人等提交反擔(dān)保，作為擔(dān)保人出具擔(dān)保的條件；保險(xiǎn)公司通常不需要企業(yè)提供額外擔(dān)保，其反擔(dān)保措施多體現(xiàn)為由其他企業(yè)為申請(qǐng)企業(yè)提供信用擔(dān)保，對(duì)銀行授信額度更沒(méi)有直接影響。
擔(dān)保成本：在投標(biāo)保函、履約保函、質(zhì)量保函以及農(nóng)民工工資支付保函中，擔(dān)保費(fèi)用呈現(xiàn)“保險(xiǎn)保單<銀行保函<擔(dān)保保函”狀。以應(yīng)用廣的投標(biāo)擔(dān)保為例，投標(biāo)保證保險(xiǎn)的費(fèi)率較低，約在0.6%左右；銀行保函費(fèi)率較高，約為1%；而擔(dān)保公司費(fèi)率數(shù)值范圍較大，一般而言數(shù)值較高。另外，銀行保函成本還會(huì)因保函的轉(zhuǎn)開和轉(zhuǎn)遞屬性而相應(yīng)增加。
3
債權(quán)人
債權(quán)人要求債務(wù)人提供工程擔(dān)保保函（全稱為工程建設(shè)合同擔(dān)保），以保證合同的履行、工程的履約。因此，擔(dān)保人開具的保函類型，以及在擔(dān)保過(guò)程中采取的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，是維護(hù)債權(quán)人權(quán)益的關(guān)鍵。
銀行保函
無(wú)條件擔(dān)保
風(fēng)控措施少
擔(dān)保保函
有條件擔(dān)保
風(fēng)控實(shí)力弱
保險(xiǎn)保單
無(wú)條件擔(dān)保
風(fēng)控實(shí)力強(qiáng)
商業(yè)銀行為避免卷入工程合同糾紛損害其信譽(yù)，大多數(shù)傾向于提供低保額的無(wú)條件保函（可視為承兌票據(jù)，銀行在開具保函后較少進(jìn)行風(fēng)控），這只能起到賠付的作用，而工程擔(dān)保的終目的是得到建筑實(shí)體，而非獲得賠償。
擔(dān)保公司依托專業(yè)優(yōu)勢(shì)可以提供高保額甚至全額有條件擔(dān)保，有條件意味著擔(dān)保人在債權(quán)人未能履約的情況下，將在保函規(guī)定的保額范圍內(nèi)承擔(dān)全部未履行責(zé)任。但由于本身規(guī)模和實(shí)力的限制，我國(guó)工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)整體規(guī)模較小。另外我國(guó)尚未就建設(shè)工程擔(dān)保公司制定明確的準(zhǔn)入退出制度以及市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，整體而言工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)較為混亂：大部分建設(shè)工程擔(dān)保公司往往面向中小項(xiàng)目提供超出自身風(fēng)控水平的擔(dān)保，對(duì)于債權(quán)人而言風(fēng)險(xiǎn)較大。
保險(xiǎn)公司有實(shí)力出具并承保有條件擔(dān)保，因此在促進(jìn)合同履行上優(yōu)勢(shì)。另外在風(fēng)險(xiǎn)控制層面，保險(xiǎn)公司雖晚進(jìn)入工程擔(dān)保市場(chǎng)，但已在建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、培養(yǎng)保后風(fēng)險(xiǎn)跟蹤和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警服務(wù)能力上積極發(fā)力，如借助第三方風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)（TIS）的力量進(jìn)行風(fēng)控等。
在工程擔(dān)保業(yè)務(wù)中，銀行具有資本多、信譽(yù)高等特點(diǎn)，并占有追償優(yōu)勢(shì)；但其低保額無(wú)條件保函對(duì)工程履約較少起到促進(jìn)作用。擔(dān)保公司具有專業(yè)度高、信息量大等優(yōu)勢(shì)，但其法律依據(jù)的缺失和風(fēng)控體系的缺位也造就了業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的混亂局面。保險(xiǎn)公司則不僅具有銀行強(qiáng)大的擔(dān)保實(shí)力，也能依托自身的風(fēng)控水平、與第三方專業(yè)風(fēng)控機(jī)構(gòu)合作形成專業(yè)優(yōu)勢(shì)，將為建筑市場(chǎng)帶來(lái)更為強(qiáng)大的擔(dān)保力量。