我國從2000年開始推廣垃圾分類制度，16年間各地政府做出過各種嘗試，但是垃圾分類制度始終無法大范圍推行，背后的癥結到底在哪里？

中國高速發(fā)展的經(jīng)濟背后，環(huán)境問題一直如芒在背，已經(jīng)滲透到生活的方方面面?？吹靡姷氖庆F霾，但還有更多看不見卻又和生活息息相關的環(huán)境問題，比如垃圾圍城。

垃圾圍城是全球性難題，隨著經(jīng)濟發(fā)展和消費主義的興起，越來越多的生活垃圾被不斷制造出來，為了保證城市的正常運轉，大量的垃圾被運往城鄉(xiāng)集合部，對城市形成包圍之勢。根據(jù)住建部2013年的數(shù)據(jù)，我國有三分之一以上的城市被垃圾包圍，城市垃圾堆累計侵占土地75萬畝。王久良2010年拍攝的紀錄片《垃圾圍城》，通過對北京周邊幾百座垃圾場的調查，用鏡頭記錄了北京的垃圾圍城現(xiàn)象。

面對垃圾圍城的嚴峻形勢，垃圾分類被普遍認為是解決該問題的重要步驟。2016年9月，發(fā)改委和住建部聯(lián)合發(fā)布的《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃（征求意見稿）》將“分類回收，促進利用”作為基本原則。同濟大學循環(huán)經(jīng)濟研究所教授杜歡政認為，要消除垃圾圍城的隱患，首先要從改變公眾觀念做起，特別是要推進垃圾分類。浙江省公共政策研究院副院長藍蔚青也認為政府部門要通過頂層設計讓全民參與處置垃圾。

垃圾分類：起步早，走得慢

其實垃圾分類這一步，早在16年前就已經(jīng)邁了出去。2000年，原建設部公布了8個“生活垃圾分類收集試點城市”，分別是北京、上海，南京，杭州，桂林，廣州，深圳，廈門。這幾個城市針對垃圾分類進行了各種嘗試，但效果并不令人滿意。

早在1996年，北京西城區(qū)的大乘巷就開始了垃圾分類。居住在大乘巷的一位退休教師王廷韞在一次講座中認識了民間組織地球村的創(chuàng)始人廖曉義，了解到后者恰好想找一個小區(qū)做垃圾分類的試點。隨后，這件事得到了大乘巷家委會主任陳淑芬的支持，于是家委會一方面通過辦講座、公開信等形式讓居民了解并自愿加入到垃圾分類的行動中，另一方面利用辦公經(jīng)費買了6個大桶，貼上不同的標識，開始了垃圾分類的嘗試。雖然起初居民并不理解，但是在家委會的耐心工作下，居民逐漸接受并習慣了這種新的垃圾模式。

“這樣做了一年多以后，居民就逐漸形成了習慣。一些搬遷到別的小區(qū)的住戶還反映，到了新小區(qū)以后不實行垃圾分類，讓他們感到像缺了點什么似的不適應。”

2010年的報道顯示，大乘巷有9成的居民自覺參與了垃圾分類。向新住戶科普垃圾分類方法已經(jīng)成了老住戶們日常生活的一部分。每棟樓的樓門長還自愿承擔了垃圾分類的勸導工作，即便租戶更迭頻繁，垃圾分類的規(guī)矩卻一直保留了下來。 （北京市東城區(qū)大乘巷資料 來源：北京日報）

但是垃圾分類在北京卻并沒有如預想般走上正軌。環(huán)保組織“自然之友”深入北京垃圾分類試點小區(qū)進行調研后發(fā)現(xiàn)雖然試點小區(qū)數(shù)量不斷增加，垃圾分類的硬件設備越發(fā)完善，占據(jù)垃圾總量超過一半的廚余垃圾也得到了更有效的處理，但總體情況仍然不樂觀。一方面，試點小區(qū)雖然設立了三類垃圾：廚余垃圾，可回收物，其他垃圾。但由于市政環(huán)衛(wèi)部門只負責回收廚余垃圾和其他垃圾，可回收物的垃圾桶完全處于“棄養(yǎng)”狀態(tài)。

另一方面，居民的分揀意識不足，垃圾分類主要是靠“垃圾分類指導員”進行二次分揀。原本是承擔指導和監(jiān)督角色的分類指導員，無形中變成了垃圾分揀者，長此以往，其他居民“搭便車”的心理也會越來越嚴重，垃圾分類制度容易陷入形同虛設的困境。試點小區(qū)尚且如此，其他小區(qū)的情況恐怕會更糟糕。

上海則在垃圾分類的類別上面進行了好幾輪的嘗試，1995年開始，先按照“有機”和“無機”的方式進行試點，2008年又實行四色垃圾桶，分別對應“玻璃”，“有害垃圾”，“可回收物”，“其他垃圾”。但調查顯示，四分法收集的垃圾量僅占生活垃圾總量的3.5%。為了應對這一狀況，上海又將“四分法”簡化為“廚余果皮”和“其他垃圾”的“干濕兩分法”。但是根據(jù)上海社會科學院2015年發(fā)布的居民社區(qū)生活狀況調查報告顯示，僅有6.5%的居民表示“完全實行了垃圾分類”，而高達32.1%的居民則“從未實行過垃圾分類?！?

垃圾分類為何屢戰(zhàn)屢敗

垃圾分類遭遇滑鐵盧的原因眾說紛紜，基本可以歸結為以下三種原因。其一，居民個體的內在因素，包括對垃圾分類知識掌握程度低，對垃圾分類抱有抵觸態(tài)度等。其二，垃圾分類制度本身存在問題，報道顯示很多地區(qū)雖然居民預先做好了分類，但是市政部門回收時卻依然將垃圾合并處理，“一鍋化”的后期處理直接影響了居民對垃圾分類制度的信心，進而影響到前期的分類，造成惡性循環(huán)。其三，垃圾分類的配套制度不完善，比如獎懲制度，相關的宣傳制度等。 但僅此而已嗎？以上提到的這三類原因，在推廣垃圾分類制度的十幾年間，不同的城市針對每一項都出臺過專門的舉措。居民缺乏垃圾分類知識，尚未養(yǎng)成垃圾分類的習慣？那我們從娃娃抓起，上海專門舉辦了中小學生“垃圾分類與減量”網(wǎng)絡知識競賽，“垃圾分類演講比賽”。

垃圾分類后期處理有缺陷？南寧市制定分別回收處理政策，可回收垃圾由居民或物業(yè)公司集中收儲后出售給廢品收購站，其他垃圾由環(huán)衛(wèi)部門回收再運到垃圾中轉處理廠，廚余垃圾則由餐廚公司收集后運往餐廚無害化處理廠。深圳市城管局則表示居民如果發(fā)現(xiàn)垃圾混合收運的現(xiàn)象可以撥打專門的投訴電話。

垃圾分類配套制度不完善？事實上，“胡蘿卜加大棒”的策略早已上馬。一方面，北京、上海近期紛紛表示要強制推行垃圾分類制度。另一方面，獎勵制度也在不斷推陳出新。北京推廣智能垃圾回收機，扔垃圾可獲積分為公交卡充值，上海推行綠色賬號，只要到小區(qū)指定地點準確分類投放垃圾賬號內就自動存入積分，積分能夠兌換各種禮品。然而，垃圾分類制度依然沒有成功。

重新審視這三個原因不難發(fā)現(xiàn)，這些原因都是從垃圾分類制度推行過程中出現(xiàn)的問題歸納總結而來，而各地方的解法也是“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”。但是垃圾分類制度并不是從天而降的，它的出現(xiàn)是為了應對經(jīng)濟飛速發(fā)展產生的種種環(huán)境問題。那么回歸到垃圾分類制度產生和變化的過程中，似乎能獲得一些啟示。所以不妨來看看被公認為垃圾分類成功的日本，是如何把這一制度推向成功的。

日本的成功：公眾的覺醒

日本在上世紀50年代面臨過和中國一樣的環(huán)境困境，經(jīng)濟高速發(fā)展，消費主義盛行，也造成了垃圾圍城的現(xiàn)象。初日本對垃圾也采取填埋處理，但是由于國土面積狹小，很快便引發(fā)了大規(guī)模的環(huán)境公害事件如的水俁病事件。隨后政府改為焚燒處理，但深受環(huán)境公害之苦的居民因此展開了全國性的鄰避運動（Not-In-My-Back-Yard，居民因擔心建設項目給自身帶來的負面影響，產生的抵觸情緒和行為）。

到了20世紀80年代，泡沫經(jīng)濟催生的消費熱潮導致環(huán)境問題進一步惡化。在這個階段，政府不再是垃圾處理的主導者，廣大的居民開始加入到完善垃圾處理制度的過程中。剛開始，居民還只是懷著鄰避情緒消極的抵抗。上世紀90年代，日本中部的工業(yè)重鎮(zhèn)名古屋為了平衡日益增長的垃圾量和土地資源緊缺之間的矛盾，計劃在藤前海灘濕地建設新的垃圾填埋場，但是這一規(guī)劃在環(huán)境影響評估的過程中引起公眾強烈的反對，不得不中止。

這次的事件促使名古屋政府改變了垃圾管理政策的思路，從廢棄物的末端處理轉變?yōu)椤皽p量化，再使用，循環(huán)”（Reduce，Reuse，Recycle）的3R政策。但更重要的是，通過參與環(huán)境影響評估評估進程，公眾開始意識到制造越多的垃圾，就意味著會有更多的垃圾處理廠要被建設在自家門口。當人們跳出鄰避情緒開始理性的看待垃圾處理的問題時，終于發(fā)現(xiàn)自己也垃圾處理困境的癥結之一。

對外經(jīng)貿大學的教授呂維霞在2014年底針對日本高校學生及在職員工進行的垃圾分類實證調查分析也顯示，33.1%的受訪者認為垃圾分類取得成功的原因是全民參與，而參與垃圾分類回收主要的兩個動因是公民責任（41%）和社會風氣（37%）。當日本面臨垃圾處理的難題時，是公眾的覺醒和參與終推動了問題的解決。

公眾參與如何實現(xiàn)

公民責任并不是與生俱來的先天產物，社會風氣也不是養(yǎng)成的。從日本的經(jīng)驗來看，這兩者都是在公眾參與社會議題的過程中構建起來的，填鴨式的政策灌輸并不能從根本解決問題。所以重點在于“參與”，讓公眾參與到垃圾處理議題，甚至環(huán)境議題當中。

公眾對于環(huán)境議題的參與大致可分為兩種模式，通過特定的制度進行參與，通過抗議等強硬方式參與。有效的制度型參與就是環(huán)境影響評估制度（Environmental Impact Assessment，簡稱環(huán)評），環(huán)評旨在評估一個工程建設項目可能造成的環(huán)境影響?？棺h型參與指的是通過聚眾表達意見的群體性事件等方式反對一項被認為有害的工程項目，比如今年發(fā)生在湖北仙桃，反對建造垃圾焚燒廠的公眾游行事件。

從垃圾處理的角度來看，抗議型參與并沒有擺脫鄰避運動的窠臼，被一個地方趕走的項目可能會落戶到另一個地方，只要垃圾總量還在增加，這種垃圾處理的項目就不會消失。而原本能讓公眾有效參與到環(huán)境決策當中，進而提升公民意識和責任的環(huán)境影響評估制度，在中國卻并沒得到充分的發(fā)展。

環(huán)評在我國雖然開始的很早，20世紀70年代末就開始實施，但是主要依靠的卻并不是公眾，而是環(huán)境保護主管部門。環(huán)保部門負責組織審查，必要時會邀請專家，普通民眾基本沒有機會參與到具體的決策中。雖然2003年頒布的《環(huán)境影響評價法》，也有諸如“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價”的條款。但是除了這種原則性條款，我國的《環(huán)境影響評價法》在公眾參與的方式和程序、救濟方法等具體事項方面卻鮮有規(guī)定。

今天，我們面臨的越來越多的環(huán)境問題，其中的一些比如垃圾處理問題必須要得到公眾的參與才能解決。這種時候越來越多的聲音開始反思公民意識和責任感的不足，的確，在大乘巷的故事中，居民的自主性和責任感是垃圾分類能有效延續(xù)十幾年的根本原因。但是，大乘巷的例子注定只能是個例。因為公民意識和責任感從來都不是從天而降的，民眾們需要充分的了解與自己的生活息息相關的議題，更需要有機會參與到這些議題的決策當中。只有當民眾有機會成為公民時，我們才能繼續(xù)討論公民意識和責任感。社會學家馬歇爾將公民身份拆解為公民權利，政治權利和經(jīng)濟權利三個方面，這三種權利就是培育公民的土壤，而這個土壤的養(yǎng)護，則需要政府和社會的共同努力。