城市房屋拆遷中的問(wèn)題

(一) 拆遷許可證取得中存在的問(wèn)題

近年來(lái)，隨著我國(guó)城市房屋建設(shè)的快速發(fā)展，房屋拆遷引發(fā)的相關(guān)問(wèn)題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。其中首要的問(wèn)題是，開(kāi)發(fā)商無(wú)需同房主協(xié)商就可以直接申請(qǐng)并獲得政府許可進(jìn)行拆遷，公民房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)事實(shí)上已經(jīng)變得非常脆弱，在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商持有的拆遷許可證前，居民的《私有房屋所有權(quán)證》和《土地使用權(quán)證》變成廢紙一張。我們知道 城市發(fā)展需要拆遷，沒(méi)有拆遷就沒(méi)有發(fā)展，但是，我們不能把拆遷建立在對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的侵害上。在我國(guó)長(zhǎng)期的拆遷歷史中恰恰忽視了這個(gè)問(wèn)題，只是到了近，我們才關(guān)心起私人財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，但立法對(duì)此沒(méi)有給予“足夠”的重視，嚴(yán)重一點(diǎn)說(shuō)，現(xiàn)在有的房屋拆遷是一種大規(guī)模的、有組織的對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，不但直接侵害了私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且也引發(fā)了社會(huì)極大的不穩(wěn)定，破壞了人們對(duì)法治的信心。

《行政許可法》第三十六條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見(jiàn)?！?第四十七條：“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利；申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽(tīng)證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽(tīng)證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽(tīng)證?！钡谖迨龡l：“實(shí)施本法第十二條第二項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”其第二項(xiàng)是：“有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)?！?按照這樣的原則，房屋拆遷許可也應(yīng)該事先告之被拆遷人，并且由政府和被拆遷人協(xié)商規(guī)定一定的底價(jià)，在具備資質(zhì)的開(kāi)發(fā)商中實(shí)行招標(biāo)或拍賣(mài)的方式確定許可證的獲得者。

(二) 被拆遷人的權(quán)利救濟(jì)方面存在的問(wèn)題

1、當(dāng)前開(kāi)發(fā)商熱衷于房屋拆遷的關(guān)鍵原因在于拆遷成本很低，而造成這一不公正結(jié)果的因素就是在補(bǔ)償費(fèi)用和安置問(wèn)題上幾乎都是由開(kāi)發(fā)商單方?jīng)Q定的，房主在整個(gè)拆遷過(guò)程中沒(méi)有表達(dá)自己意愿、維護(hù)自己合法權(quán)益的機(jī)會(huì)。實(shí)際上，補(bǔ)償費(fèi)用和安置就是房主喪失房屋所有權(quán)的對(duì)價(jià)，房主對(duì)此豈能沒(méi)有發(fā)言權(quán)？

開(kāi)發(fā)商是強(qiáng)者，房主是弱者，這一強(qiáng)一弱不僅表現(xiàn)在前者是有組織的經(jīng)濟(jì)勢(shì)力強(qiáng)大的團(tuán)體，還表現(xiàn)在信息的不對(duì)稱(chēng)上，前者擁有的信息。因此，應(yīng)該有適當(dāng)程序保障房主在整個(gè)拆遷過(guò)程中有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意見(jiàn)，主張自己的權(quán)利。首先，在房屋價(jià)格評(píng)估上，應(yīng)取消由開(kāi)發(fā)商聘請(qǐng)?jiān)u估機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)估的做法，采取公開(kāi)、公正的程序如招標(biāo)等方式來(lái)選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)，保障公正評(píng)估。其次，應(yīng)建立拆遷談判機(jī)制，讓房主和開(kāi)發(fā)商有一個(gè)平等交流的機(jī)會(huì)，平等協(xié)商補(bǔ)償費(fèi)用和安置問(wèn)題。在補(bǔ)償問(wèn)題上，完全等價(jià)有償?shù)匮a(bǔ)償房主的損失是不可能的，完全滿足開(kāi)發(fā)商的利益更不應(yīng)該，這里要貫徹適當(dāng)補(bǔ)償原則。適當(dāng)補(bǔ)償是從充分補(bǔ)償被拆遷人利益的角度上而言的，補(bǔ)償?shù)绞裁闯潭炔攀沁m當(dāng)?shù)?？這要結(jié)合具體情況而定。但可以肯定的是，拆遷補(bǔ)償不僅要補(bǔ)償被拆遷人的房屋損失，而且還要補(bǔ)償被拆遷人的宅基地使用權(quán)。當(dāng)前房屋拆遷中存在的一個(gè)重大問(wèn)題就是補(bǔ)償數(shù)額過(guò)低，之所以過(guò)低，原因正在于只補(bǔ)償被拆遷人的地上建造物，而不補(bǔ)償其宅基地使用權(quán)。

2、雖然我們說(shuō)拆遷中的開(kāi)發(fā)利益應(yīng)該返還社會(huì)，但實(shí)際上其中的大部分利益被開(kāi)發(fā)商拿走，政府也從中得到了很多，惟獨(dú)較少獲得開(kāi)發(fā)利益的就是被拆遷人。這一結(jié)果的出現(xiàn)，固然與目前我國(guó)的土地所有制有較大關(guān)系，但和拆遷立法的不完善也有關(guān)。至少，從程序上看，拆遷補(bǔ)償?shù)闹匾瓌t即先協(xié)商后拆遷的原則必須得以貫徹執(zhí)行；此外，從實(shí)體上看，國(guó)家應(yīng)該制定拆遷各方都能夠接受的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拆遷補(bǔ)償方式和方法。很遺憾，目前有關(guān)的拆遷規(guī)定在這個(gè)問(wèn)題上非常模糊，或者根本就沒(méi)有具體規(guī)定，被拆遷人的利益能否得到保障，完全取決于開(kāi)發(fā)商的實(shí)力和信譽(yù)。為解決這個(gè)問(wèn)題，立法必須從實(shí)體上和程序上明確以下幾個(gè)問(wèn)題：在實(shí)體上，必須明確開(kāi)發(fā)商和被拆遷人之間的法律關(guān)系，拆遷是開(kāi)發(fā)商收購(gòu)被拆遷人的財(cái)產(chǎn)？還是將被拆遷人的財(cái)產(chǎn)作為股權(quán)投資？如果是收購(gòu)，按什么價(jià)格收購(gòu)？如果是股權(quán)投資，如何在開(kāi)發(fā)商和被拆遷人之間分配開(kāi)發(fā)利潤(rùn)？在程序上，要建立拆遷補(bǔ)償安置資金監(jiān)控程序。首先，要事先測(cè)算資金監(jiān)控?cái)?shù)額，在發(fā)放拆遷許可證前，政府部門(mén)應(yīng)對(duì)拆遷范圍進(jìn)行摸底調(diào)查，結(jié)合房屋產(chǎn)權(quán)管理部門(mén)登記的資料，確定監(jiān)控資金數(shù)額，以保障被拆遷人能夠按時(shí)、按標(biāo)準(zhǔn)得到補(bǔ)償安置。其次，指定特定銀行保管并監(jiān)控該資金專(zhuān)款專(zhuān)用，其使用必須經(jīng)過(guò)三方簽字確認(rèn)。

3、當(dāng)前的房屋拆遷，由于行政權(quán)力的介入，加之有關(guān)拆遷補(bǔ)償和安置都是由開(kāi)發(fā)商一個(gè)人說(shuō)了算，是霸王條款，被拆遷人同意也罷，不同意也罷，都得拆，嚴(yán)重侵害了被拆遷人的利益。同時(shí)，由于一部分被拆遷人有搭便車(chē)的心理，開(kāi)發(fā)商又推出一些“先搬遷先獎(jiǎng)勵(lì)”的措施，造成被拆遷人之間在補(bǔ)償上的不公平。因此，為保障拆遷補(bǔ)償和安置的公平，立法應(yīng)允許被拆遷人成立被拆遷人大會(huì)，由其商同開(kāi)發(fā)商選定拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)，公平合理地確定拆遷補(bǔ)償費(fèi)用和安置方案.

頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中關(guān)于補(bǔ)償安置的規(guī)定非常不合理，它閉塞了被拆遷人獲得民事救濟(jì)的渠道。依據(jù)該規(guī)定，被拆遷人不滿開(kāi)發(fā)商提出的補(bǔ)償安置方案時(shí)，開(kāi)發(fā)商可以申請(qǐng)房屋拆遷管理部門(mén)裁決，若房主不服，其只能就此裁決向法院提起行政訴訟，而不能以開(kāi)發(fā)商為被告提起民事訴訟。但在行政訴訟中，法院原則上只審查行政行為的合法性，不涉及合理性。因此，這對(duì)房主非常不利。而且依據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，開(kāi)發(fā)商可以在房主提起訴訟前強(qiáng)行拆遷，由此導(dǎo)致的后果是：１）法院無(wú)法審查該補(bǔ)償費(fèi)用或安置是否合理，因?yàn)榉课菀呀?jīng)被拆毀；２）迫使法院維持拆遷，因?yàn)榉课莶疬w已成定局，無(wú)法恢復(fù)原狀。這種強(qiáng)制拆遷固然有利于提率，但是否兼顧了公平？這種強(qiáng)制拆遷是一種嚴(yán)重侵犯私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，除了依照司法程序外，不被其他任何組織或個(gè)人非法剝奪。像強(qiáng)制拆遷這樣可以在法院作出生效判決前剝奪個(gè)人的房屋所有權(quán)，確實(shí)是違背法律原則的。

4、從法理上講，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為一經(jīng)作出，就產(chǎn)生公定力、拘束力和執(zhí)行力。我國(guó)《行政訴訟法》第四十四條也規(guī)定，訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。這就是說(shuō)，只要政府的拆遷命令已經(jīng)作出，強(qiáng)制拆遷就獲得了合法性。但是，合法的，不一定合理。強(qiáng)制拆遷制度雖然有其一定的合法性，但還得和行政補(bǔ)償制度和行政賠償制度配套，否則就會(huì)成為侵犯私人利益的幫兇。如果強(qiáng)制拆遷后被法院的生效判決確認(rèn)為違法，應(yīng)該予以賠償；如果被確認(rèn)為合法，則應(yīng)該實(shí)行補(bǔ)償?；蛘吒訌氐滓恍槐貐^(qū)分合法還是違法，只要是強(qiáng)制拆遷導(dǎo)致的危害或者利益的減少，拆遷人都必須負(fù)責(zé)填補(bǔ)。只要建立起這樣的制度，強(qiáng)制拆遷的一系列問(wèn)題就可以迎刃而解了為保障將來(lái)法院能夠公正審理這類(lèi)案件，我認(rèn)為現(xiàn)在的強(qiáng)制拆遷應(yīng)該受到兩點(diǎn)限制。一是房屋拆遷管理部門(mén)自己不能進(jìn)行強(qiáng)制拆遷；二是在強(qiáng)制拆遷時(shí)應(yīng)進(jìn)行證據(jù)保全，為以后判斷拆遷是否合理提供依據(jù)。在民事訴訟中，誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，房屋拆遷中的強(qiáng)制拆遷可以在法院審理前強(qiáng)行拆除房屋，房子都沒(méi)有了，被拆遷人如何去舉證拆遷補(bǔ)償或安置不合理呢？被拆遷人的敗訴也就在所難免了。?

如果出于社會(huì)公共利益目的而進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，應(yīng)當(dāng)說(shuō)具有一定合理性；但如果為商業(yè)性目的而在法院判決前給予強(qiáng)制拆遷，這就有問(wèn)題了。因?yàn)?，，在房屋拆遷中，被拆遷人處于弱勢(shì)地位，行政權(quán)力的介入應(yīng)該保護(hù)弱者而非強(qiáng)者。第二，從法理上講不通，開(kāi)發(fā)商與被拆遷人本是平等的民事主體，在商業(yè)性拆遷法律關(guān)系中，雙方地位平等，凡雙方不能自行解決的問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)民事訴訟程序終由法院裁決。行政部門(mén)事先強(qiáng)行拆遷，是行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的粗暴干預(yù)。因此，雖然《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定，被拆遷人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，可以由房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷，但是這一規(guī)定毫無(wú)道理，既不能保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，又違背了法治的基本原則。